La coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre la Nación y las entidades territoriales es, sin duda, un tema pendiente dentro del andamiaje institucional, que no se ha logrado desarrollar correctamente en la práctica y que, en el último periodo, ha vuelto a la luz pública de la mano de la minería y de la promulgación del Decreto 2691 del 2014, en el que el Ministerio de Minas y Energía distorsionó las órdenes de la Corte Constitucional en la Sentencia C-123 del 2014, para desconocer la competencia de las administraciones locales en la gestión del territorio, así como en la necesidad de generar espacios de decisión y participación ciudadana en el ámbito local.
La Sentencia C-123 del 2014 determinó la constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 del 2010 (en el que se estipula que ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden excluidas permanente o transitoriamente de la minería). En el fallo, la Corte Constitucional reconoce los impactos socioambientales locales y comunitarios, al igual que las afectaciones a los derechos humanos que tiene la minería, y aunque no declara la inconstitucionalidad del apartado normativo, hace una interpretación de este en cuanto “su contenido garantice un grado de participación razonable de los municipios y distritos en el proceso de decisión sobre si se permite o no se permite la actividad de exploración o de explotación minera en su territorio”, participación que –subraya el alto tribunal– debe ser activa y eficaz. Así, la corporación dejó en claro que el Gobierno no tiene la potestad de decidir exclusivamente sobre la implementación de proyectos extractivos y que los entes territoriales que se verán directamente afectados deberán participar en esto, para lo cual el tribunal estipuló que se requiere implementar la regulación necesaria.
Con base en esta jurisprudencia, el 23 de diciembre del año pasado el Ministerio de Minas y Energía promulgó el Decreto 2691, con el que pretende dar cumplimiento a lo dispuesto por la Corte. Este decreto, en lugar de armonizar, sometió la actuación de la autoridad local y las comunidades al Ministerio de Minas y Energía. En efecto, la forma como se planteó el procedimiento para que el ministerio “acuerde” con los entes territoriales la protección especial de áreas es un trámite en desarrollo en el cual el concejo del municipio interesado en proteger una zona debe cumplir con unos requerimientos técnicos y procesales exigentes y costosos, que no están en consonancia con lo participativo, sino que establecen un procedimiento administrativo rogado, con una clara orientación hacia una resolución favorable a los intereses de las empresas del sector y del ministerio, toda vez que los fundamentos para adoptar una decisión están centrados en la “trascendencia” de la actividad económica para el país.
Ahora bien, no solamente ha sido en la “reglamentación” donde se ha visto la subordinación de los entes territoriales, sino también en la práctica. El pasado 13 de febrero el Concejo de Cajamarca rechazó, con diez votos a uno, la posibilidad de convocar a una consulta popular en la que se definiera si los habitantes del municipio aprobaban o rechazaban la minería en su territorio. Dos móviles fueron los que orientaron la manera en que votaron los cabildantes. Por una parte, los conceptos emitidos por la Procuraduría, en los que se informaba a los concejales sobre la posibilidad de abrir procesos disciplinarios por extralimitación de funciones si estos convocaban a la consulta y, por otro lado, una comunicación de AngloGold Ashanti, empresa que está tras el proyecto minero La Colosa, en la que se manifestaba la reducción del apoyo al plan de gobierno de la Alcaldía y la disminución de las fuentes laborales, si se mantenía la incertidumbre por la consulta popular.
Sin embargo, no todo está dicho sobre el conflicto minero y la participación ciudadana y de los entes territoriales: en Granada (Meta), el 14 de febrero, un día después de la votación en Cajamarca, concejales y autoridades de doce municipios de la región del Ariari y de la Orinoquia acordaron realizar acciones jurídicas y de movilización social contra el Decreto 2691, por cuanto viola “el derecho de los entes territoriales de ordenar su propio territorio [y entrega] los recursos naturales a los intereses trasnacionales, estando por encima del interés general de gozar de un ambiente sano”. Al rechazo al decreto en los llanos, se suman los procesos organizativos de regiones tradicionalmente mineras; tal es el caso de las comunidades campesinas del nordeste antioqueño organizadas en Cahucopana, que ven en la medida “un desconocimiento al derecho a la participación ciudadana y a la construcción colectiva del desarrollo y del territorio”.
El escenario está abierto. La Corte debió declarar la inconstitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 del 2001, pero al no haber tomado esta decisión y haber dado la posibilidad al Ministerio de Minas y Energía de promulgar una reglamentación amañada, se abren escenarios más allá de la jurisdicción constitucional para manifestar las divergencias entre el nivel nacional y los entes locales en el enfoque sobre el desarrollo, la protección ambiental y la autonomía territorial, y para que los concejos municipales y las poblaciones demanden participación y capacidad decisoria en las definiciones que los afectan y les conciernen directamente.