Autor: ILSA

En el primer mandato de Juan Manuel Santos se presentaba un Plan Nacional de Desarrollo (PND) que privilegiaba la agroindustria y la minería por encima del campesinado¹ y que se apoyaba en las locomotoras para el crecimiento y la generación de empleo. En esta ocasión, el Gobierno optó por la misma orientación productiva para el cuatrienio 2014-2018² –aunque no retome los mismos ejes del anterior PND–, generando dudas sobre la incorporación del campesinado en el “nuevo país” hacia el que apunta el proyecto de ley.

Una de las seis estrategias transversales del PND 2014-2018 “Todos por un nuevo país” es la transformación del campo, estrategia que está contenida en los artículos 95 al 103 del proyecto de ley. Abordaremos la transformación del campo propuesta por el gobierno Santos a partir de cuatro elementos: 1) destinación presupuestal, 2) acceso a la tierra, 3) participación de la población rural y sus organizaciones y 4) reducción de la brecha urbano-rural. En este texto se presentan los dos primeros aspectos, en tanto que los dos últimos se dejan para una siguiente columna.    

En primer lugar, en términos presupuestales, la financiación estipulada para la estrategia “Transformación del campo” es inferior a la que se presenta en otras estrategias o, incluso, objetivos. Así, la financiación del objetivo “Desarrollo minero-energético para la equidad regional” supera los 78 billones de pesos, mientras que la totalidad de la estrategia “Transformación del campo” asciende a algo más de 49 billones.

El grueso de la financiación de esta última se orienta a impulsar la competitividad rural (86 %) y es fundamentalmente capital de origen privado, en tanto que para el ordenamiento del territorio y el acceso a la tierra para pobladores rurales solo se contempla un 1,7 % de los 49 billones. Por su parte, un tema clave para la transformación de la situación de la ruralidad, como la presencia territorial de las instituciones, representa únicamente el 0,48 % del presupuesto de la estrategia.

Ahora bien, el acceso a la tierra se presenta mediante la fórmula de subsidio integral de reforma agraria (art. 96). Al modificarse el artículo 20 de la Ley 160 de 1994, se pasa de cubrir hasta un 70 % del valor de la UAF al 100 % de su costo. Los subsidios se enfocarán en las zonas seleccionadas por el Gobierno para implementar los mecanismos de intervención integral, siendo la finalidad prevista para la política la conformación de empresas básicas agropecuarias, evocación de la soñada inserción total del campesinado en la dinámica capitalista, aspecto al que, por supuesto, apuntan también la formalización de la propiedad rural (art. 98) y el catastro multipropósito (art. 99), que permitirán ampliar, además, los recursos obtenidos por tributación.

Por otra parte, en el artículo 97 se estipula un marco especial para la administración de baldíos reservados, que si bien en el parágrafo 1º se establece que se entregarán a trabajadores agrícolas sin tierra y a población rural vulnerable, no es claro en el texto que la entrega implique la titulación del baldío a los beneficiarios, toda vez que se plantea contar con la tierra como “activo para iniciar actividades de generación de ingresos”, así como tampoco es claro –si se consideran los contenidos de las bases del PND– que estos baldíos no serán para la agroindustria y el empresariado³.

El procedimiento especial cobijará también a tierras baldías que adquieran la condición de adjudicables a consecuencia de la sustracción de zonas de reserva forestal, lo que podría ir en detrimento de la figura de las zonas de reserva campesina, en cuya reglamentación se contempla la posibilidad de constituir o ampliar una zona a partir de la sustracción de un área de reserva forestal⁴.

Se debe destacar que la compra de predios mediante adquisición estatal se ve como una medida residual que puede operar si los subsidios y adjudicaciones “resultan insuficientes”⁵, desconociéndose así las advertencias hechas por organismos de las Naciones Unidas sobre las reformas agrarias de mercado (el caso de la Ley 160 de 1994), consideradas ineficaces para superar la desigualdad de la propiedad y la necesidad de dotación estatal de tierras.

Finalmente, llama la atención que en las bases no haya un indicador, ni resultados proyectados al 2018, de los subsidios integrales de reforma agraria. 

Así las cosas, en un país con el 81,8 % del territorio conformado por municipios totalmente rurales y un 30,3 % de sus habitantes en el campo, en el PND 2014-2018 no se presentan propuestas que apunten en realidad a un cambio significativo para superar la inequitativa distribución de la propiedad de la tierra en Colombia, ni se inyectan los recursos suficientes a un sector que, históricamente, ha estado marginado de la construcción nacional y que, por tanto, debería tener preferencia presupuestal.

1. Véase Freddy Ordóñez, Política para un campo sin campesinos, en Izquierda, Nº 8, feb. 2011. ↩︎
2. Véase El PND, un Plan sin campesinado, del senador Alberto Castilla, en Prensa rural, mar. 4/15.   ↩︎
3. En las Bases del Plan Nacional de Desarrollo se incluyen figuras polémicas, como el derecho de uso y el derecho real de superficie, que se han pensado en clave agroempresarial. ↩︎
4. Decreto 1777 de 1996, art. 1º, parágrafo 2º. ↩︎
5. Departamento Nacional de Planeación, Bases del Plan Nacional de Desarrollo, p. 313. ↩︎

La coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre la Nación y las entidades territoriales es, sin duda, un tema pendiente dentro del andamiaje institucional, que no se ha logrado desarrollar correctamente en la práctica y que, en el último periodo, ha vuelto a la luz pública de la mano de la minería y de la promulgación del Decreto 2691 del 2014, en el que el Ministerio de Minas y Energía distorsionó las órdenes de la Corte Constitucional en la Sentencia C-123 del 2014, para desconocer la competencia de las administraciones locales en la gestión del territorio, así como en la necesidad de generar espacios de decisión y participación ciudadana en el ámbito local.

La Sentencia C-123 del 2014 determinó la constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 del 2010 (en el que se estipula que ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden excluidas permanente o transitoriamente de la minería). En el fallo, la Corte Constitucional reconoce los impactos socioambientales locales y comunitarios, al igual que las afectaciones a los derechos humanos que tiene la minería, y aunque no declara la inconstitucionalidad del apartado normativo, hace una interpretación de este en cuanto “su contenido garantice un grado de participación razonable de los municipios y distritos en el proceso de decisión sobre si se permite o no se permite la actividad de exploración o de explotación minera en su territorio”, participación que –subraya el alto tribunal– debe ser activa y eficaz. Así, la corporación dejó en claro que el Gobierno no tiene la potestad de decidir exclusivamente sobre la implementación de proyectos extractivos y que los entes territoriales que se verán directamente afectados deberán participar en esto, para lo cual el tribunal estipuló que se requiere implementar la regulación necesaria.

Con base en esta jurisprudencia, el 23 de diciembre del año pasado el Ministerio de Minas y Energía promulgó el Decreto 2691, con el que pretende dar cumplimiento a lo dispuesto por la Corte. Este decreto, en lugar de armonizar, sometió la actuación de la autoridad local y las comunidades al Ministerio de Minas y Energía. En efecto, la forma como se planteó el procedimiento para que el ministerio “acuerde” con los entes territoriales la protección especial de áreas es un trámite en desarrollo en el cual el concejo del municipio interesado en proteger una zona debe cumplir con unos requerimientos técnicos y procesales exigentes y costosos, que no están en consonancia con lo participativo, sino que establecen un procedimiento administrativo rogado, con una clara orientación hacia una resolución favorable a los intereses de las empresas del sector y del ministerio, toda vez que los fundamentos para adoptar una decisión están centrados en la “trascendencia” de la actividad económica para el país.

Ahora bien, no solamente ha sido en la “reglamentación” donde se ha visto la subordinación de los entes territoriales, sino también en la práctica. El pasado 13 de febrero el Concejo de Cajamarca rechazó, con diez votos a uno, la posibilidad de convocar a una consulta popular en la que se definiera si los habitantes del municipio aprobaban o rechazaban la minería en su territorio. Dos móviles fueron los que orientaron la manera en que votaron los cabildantes. Por una parte, los conceptos emitidos por la Procuraduría, en los que se informaba a los concejales sobre la posibilidad de abrir procesos disciplinarios por extralimitación de funciones si estos convocaban a la consulta y, por otro lado, una comunicación de AngloGold Ashanti, empresa que está tras el proyecto minero La Colosa, en la que se manifestaba la reducción del apoyo al plan de gobierno de la Alcaldía y la disminución de las fuentes laborales, si se mantenía la incertidumbre por la consulta popular.   

Sin embargo, no todo está dicho sobre el conflicto minero y la participación ciudadana y de los entes territoriales: en Granada (Meta), el 14 de febrero, un día después de la votación en Cajamarca, concejales y autoridades de doce municipios de la región del Ariari y de la Orinoquia acordaron realizar acciones jurídicas y de movilización social contra el Decreto 2691, por cuanto viola “el derecho de los entes territoriales de ordenar su propio territorio [y entrega] los recursos naturales a los intereses trasnacionales, estando por encima del interés general de gozar de un ambiente sano”. Al rechazo al decreto en los llanos, se suman los procesos organizativos de regiones tradicionalmente mineras; tal es el caso de las comunidades campesinas del nordeste antioqueño organizadas en Cahucopana, que ven en la medida “un desconocimiento al derecho a la participación ciudadana y a la construcción colectiva del desarrollo y del territorio”.

El escenario está abierto. La Corte debió declarar la inconstitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 del 2001, pero al no haber tomado esta decisión y haber dado la posibilidad al Ministerio de Minas y Energía de promulgar una reglamentación amañada, se abren escenarios más allá de la jurisdicción constitucional para manifestar las divergencias entre el nivel nacional y los entes locales en el enfoque sobre el desarrollo, la protección ambiental y la autonomía territorial, y para que los concejos municipales y las poblaciones demanden participación y capacidad decisoria en las definiciones que los afectan y les conciernen directamente.

El presidente Juan Manuel Santos afirmó, al lanzar el programa de los Diez mil créditos becas, también conocido como Ser pilo paga, que “la educación es la herramienta de equidad por excelencia”[1], una premisa a partir de la cual varios analistas y la Ministra de Educación han defendido la iniciativa, al indicar que esta “limitará la segregación social que impera en las universidades de élite”[2] y contribuirá, en últimas, a la equidad de los colombianos.

Hay dos elementos que quisiera aportar al debate suscitado por el programa (que no son becas, sino créditos condonables), los cuales se orientan a cuestionar la igualdad que este puede generar.

En primer lugar, en el programa no se consideraron la variable territorial ni la desigualdad espacial de la educación secundaria en Colombia, como lo evidencia el hecho de que el 51 % de los créditos se concedió a egresados de colegios situados en Bogotá, Antioquia, Cundinamarca, Santander y Valle del Cauca; además, la forma como se otorgaron tampoco favoreció a aquellos departamentos en los que se registraron los mejores resultados en las pruebas Saber 11. Así, Boyacá, Norte de Santander y Nariño, los tres departamentos con mejores resultados en tales pruebas después de Cundinamarca (ubicado en el primer lugar), tuvieron solamente 2.330 beneficiados, el 15 % del total de créditos condonables asignados (15.353, según el sitio web del Ministerio de Educación).

Esto sin considerar la desigualdad social y la brecha existente entre departamentos, por cuanto en el programa no se contempla aportar a su superación. En una lectura también territorial, se debe señalar igualmente que las “becas” se asignaron a universidades establecidas en las principales ciudades del país.

En segundo término, ligado a este último aspecto, en el programa no se tomó en cuenta la desigualdad estructural que se tiene entre la educación superior pública y las universidades privadas. Se ha difundido que los estudiantes escogieron universidades privadas, en detrimento de las públicas, porque estas últimas presentan una serie de problemas que no las hacen llamativas, motivo por el cual los beneficiarios las “castigaron”[3]. Pero lo que no consideran quienes esgrimen dichos argumentos es que si el 85 % de los estudiantes optó por universidades privadas, es porque menos de la tercera parte de las instituciones de educación superior acreditadas, grupo dentro del cual los estudiantes debían seleccionar el centro universitario para acceder al crédito condonable, son universidades públicas.

Ser pilo paga es un programa “de los mejores para las mejores”, afirmó en su momento la ministra de Educación, Gina Parody; sin embargo, olvidó decir que si el grueso de las universidades públicas no está entre “las mejores”, es un problema que se origina en los diseños y la implementación de la política educativa de cada gobierno, lo que parece que no fuera a variar en el Gobierno 2014-2018: en las bases del Plan Nacional de Desarrollo, a la hora de abordar el tema de la acreditación de alta calidad, no se hace una diferenciación entre las instituciones de educación superior públicas y privadas, ni siquiera cuando la visión sobre educación contenida en las bases del plan es que Colombia sea el país más educado de América Latina en el 2025.

En este orden de ideas, existe una tergiversación sobre lo púbico, que lleva a decir que el programa va a volver más públicas las universidades privadas[4]. Así, finalmente, el programa mantiene la desigualdad entre universidades privadas de élite y universidades públicas, con el agravante de que los dineros estatales son vistos por las primeras como parte de la “proyección de sus finanzas”[5].

Si bien el programa tiene el mérito de acercar a un grupo de jóvenes a la educación universitaria, no debe perderse de vista que los créditos y las becas no son la norma, sino la excepción. Este programa se plantea para lo extraordinario (el estudiante sobresaliente en medio de difíciles condiciones) y se basa en la competencia (que genera desigualdad), por lo cual se requiere revisar aspectos estructurales que podrían cerrar, realmente, las brechas existentes en la educación, y contribuir de una manera eficaz a superar inequidades y desigualdades desde el sistema educativo. Ojalá que sea este debate, generado por “las becas”, un nuevo momento para problematizar sobre el derecho a la educación, sobre el horizonte de la política pública sectorial y la contribución de la universidad a la construcción de una sociedad igualitaria.

[1] Gobierno otorgará diez mil becas a los mejores Saber 11 beneficiarios del Sisbén, en http://www.mineducacion.gov.co/cvn/1665/w3-article-346214.html.

[2] Salomón Kalmanovitz, Ser pilo, en El Espectador, ene. 25/15.

[3] Véase Blog a los críticos de “Ser pilo paga”, de Catherine Rodríguez, en La Silla Vacía, ene. 26/15. En el citado artículo de Salomón Kalmanovitz se pueden ver algunas críticas (cuestionables) sobre las universidades púbicas.

[4] Véase Ser pilo paga, de César Rodríguez Garavito, en El Espectador, ene. 22/15.

[5] ¿Qué pasa en la Tadeo?, Salomón Kalmanovitz, en Semana, ene. 26/15.